Rażące naruszenie prawa jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Artykuł 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2016 r. II OSK 2983/15).

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 lutego 2017 r. II OSK 1599/15 stwierdził, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, nawet gdy późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie stało się jednolite. Dla oceny, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, istotne jest, czy w okresie wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności istniał spór co do wykładni ww. przepisów. Opowiedzenie się przez organ za jedną z prezentowanych w orzecznictwie wykładni prawa i danie temu wyraz w wydanej decyzji nie może być potraktowane jako rażące naruszenie prawa.

Rażące naruszenie przepisów procesowych to takie ich naruszenie, które przekłada się bezpośrednio na treść decyzji i w sposób oczywisty sprzeczność z przepisami prawa nie jest do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa. Do przypadków rażącego naruszenia prawa procesowego przykładowo można zaliczyć naruszenie zasad ogólnych procedury administracyjnej, przy tym o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia.

Za rażące ich naruszenie prawa procesowego uznać należy oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jako przykłady rażącego naruszenia prawa procesowego podaje się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Takimi przykładami są: m.in. wydanie decyzji odwoławczej bez odwołania strony czy podjęcie decyzji organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 k.p.a. rozstrzyga o decyzji organu pierwszej instancji niebędącej przedmiotem odwołania (wyroki w sprawach: III SA/Gd 219/12 z dnia 21 maja 2012 r., III SA 647/90 z dnia 17 września 1990 r., CBOSA).

Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (tak wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lutego 2017 r. II SA/Go 860/16).
Nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest również rozpatrzenie odwołania od decyzji, która została uchylona.

Dla oceny stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) może mieć znaczenie, czy jeden z dowodów z którym mógł zapoznać się organ przed podjęciem rozstrzygnięcia był w jego posiadaniu, czy też nie i dlaczego. Uzyskanie i zapoznanie się z takim dowodem dopiero po wydaniu decyzji nie stanowi okoliczności nieistotnej z punktu widzenia oceny rzetelności ustalonego stanu faktycznego w dniu wydania decyzji. Przy ocenie działań organu poprzedzających wydanie decyzji z punktu widzenia wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zasadne jest rozważenie całości działań organu w kontekście należytych ustaleń okoliczności faktycznych sprawy. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek, nawet znaczące uchybienia organu, tylko o takie, które nakazują przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania (wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2016 r. II OSK 624/15).

Przykłady praktyczne.

Prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie żyje i wydanie w stosunku do niej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 Lex nr 82653; z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33, Lex nr 83698; z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06, Lex nr 505429, czy też z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08, Lex nr 595138).

Rozpoznanie środka odwoławczego podpisanego przez osobę nielegitymującą się dokumentem pełnomocnictwa, które obejmowałoby tę czynność procesową, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak stosownego pełnomocnictwa oznacza, że środek odwoławczy nie został skutecznie wniesiony (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2016 r. I SA/Gl 894/16).

Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ocena, czy przedłożone przez inwestora oświadczenie daje uprawnienie do prowadzenia określonych w podaniu o pozwolenie na budowę robót. Udzielenie pozwolenia na budowę podmiotowi nie mającemu tego prawa stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r. II OSK 1342/15)

Doręczenie decyzji bez wymaganego załącznika może być rozpatrywane jedynie w kategoriach „zwykłego” naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie takie, hipotetycznie, może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, a więc decyzji niekompletnej, bez załącznika, jednakże pod warunkiem uprawdopodobnienia, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Natomiast w żadnym wypadku doręczenie stronie decyzji bez załącznika, do którego decyzja odsyła, nie stanowi naruszenia prawa, które miałoby „rażący” charakter (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. II OSK 385/15).

Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a (wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r. II OSK 1490/15).

Pojęcie „z rażącym naruszeniem prawa” użyte w przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a. nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a (kwestia stwierdzenia przez sąd adminsitracyjny, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.).

Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Nawet w przypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją,umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, to skutkiem takiego stanu rzeczy jest możliwość żądania „tylko” wznowienia postępowania, a nie stwierdzenie nieważności decyzji (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 października 2016 r. II OSK 163/15).