Terminy załatwiania spraw przez organy administracji publicznej
Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) ustanawia w art. 35. § 1 obowiązek organów administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki.
Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąc a od dnia otrzymania odwołania.
Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno natomiast nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania.
Moment wszczęcia postępowania administracyjnego
Datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Znaczenie okresów zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień spowodowanych z winy strony na terminy załatwiania spraw
Do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Obowiązek organu administracji do zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie
Przepis artykułu 36 k.p.a. przewiduje obowiązek organu administracji publicznej do zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, oraz do podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy jak również do pouczenia strony o prawie do wniesienia ponaglenia.
Obowiązek ten jest niezależny od faktu czy przyczyna zwłoki w załatwieniu sprawy była zależna od organu, czy też nie.
Prawo strony do wniesienia ponaglenia względem organu administracji publicznej
Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia w sytuacji gdy prowadzone przez organ administracji publicznej postępowanie cechuję się bezczynnością lub przewlekłością.
Bezczynność organu administracyjnego – definicja
Za bezczynność – kodeks postępowania administracyjnego uznaje sytuację, w której organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w kodeksie lub przepisach szczególnych, ani w nowym terminie wyznaczonym przez organ, w sytuacji niezałatwienia sprawy w pierwotnie obowiązującym terminie.
W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie dany organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, wyd. z 2010, s. 70).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1365/16 uznał, że bezczynność zachodzi również, gdy organ administracyjny wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu.
Dla stwierdzenia, więc czy zachodzi bezczynność organu, niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności.
Przewlekłość w postępowaniu administracyjnym – definicja
Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69 – 70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 238).
Pojęcie „przewlekłość postępowania” obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym.
Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Ze stanowiskiem tym koresponduje pogląd, z którego wynika, że przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale.
O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc „element obiektywny” wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze (por. W. Chróścielewski, op. cit.).
Samo mechaniczne ustalenie długości okresu od złożenia wniosku do dnia rozstrzygnięcia nie uprawnia jeszcze do stwierdzenia, iż w takiej sytuacji w sprawie ma miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, niemniej ma ono zasadnicze i istotne znaczenie dla oceny tego stanu (tak: NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3391/17)
Organy do których wnosi się ponaglenie na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania
Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie administracyjne, a jeżeli nie ma organu wyższego stopnia – do organu prowadzącego postępowanie.
Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego.
Ponaglenie powinno zawierać uzasadnienie.
Organ wyższego stopnia – definicja pojęcia
Stosownie do art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są:
1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej;
2) w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie;
3) w stosunku do innych organów administracji publicznej – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością;
4) w stosunku do organów organizacji społecznych – odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku – organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.
Działania organu wyższego stopnia rozpatrującego ponaglenie
Organ wyższego rzędu rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania.
Organ rozpatrując ponaglenie wydaje postanowienie, w którym wskazuje, czy organ względem którego działania istnieją obiekcje, dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Jeżeli organ rozpatrujący ponaglenie stwierdzi bezczynności lub przewlekłości postępowania, zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.
Odpowiedzialność pracownika organu administracji za bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego
Pracownik organu administracji publicznej podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.
Ponaglenie jako przesłanka wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania
Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy natomiast rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
Z powyższego wynika, że przed wniesieniem skargi na bezczynność postępowania do sądu administracyjnego skarżący powinien wystąpić z ponagleniem.
W przypadku niedołączenia do skargi dowodu wniesienia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wezwie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi przez nadesłanie takiego dowodu. Uzupełnienie skargi powinno nastąpić w terminie siedmiu dni od otrzymania wezwania – pod rygorem uznania, że ponaglenie nie było składane. Brak ponaglenia spowoduje odrzucenie skargi przez sąd (tak: postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., II OZ 279/18 ).
Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego
Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przewiduje wniesienie skargi na bezczynność organów w wypadkach przewidzianych w pkt 1-4a art. 3 § 2.
Na podstawie tego przepisu skarga ta przysługuje zatem tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3), oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a (pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających) (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., o sygn. akt OSK 247/04).
W świetle rozważanych przepisów sąd administracyjny, rozpoznając skargę na bezczynność organu, obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.
Następnie winien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Zatem po uznaniu dopuszczalności skargi, przedmiotem oceny sądu na skutek skargi na bezczynność organu pozostaje okoliczność pozostawania organu w bezczynności (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 3369/15).
Tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego
Stosownie do art. 53 § 1 § 2b p.p.s.a skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Działania sądu administracyjnego rozpatrującego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego określoną sumę pieniężną.
Możliwość orzeczenia przez sąd administracyjny o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku
Sąd administracyjny może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji
W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu organu administracyjnego do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Sąd, w takim przypadku może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określ onych w Kodeksie cywilnym. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego.
Koszty sądowe przy skardze na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania
Osoba skarżąca bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w sprawach:
a) z zakresu pomocy i opieki społecznej,
b) do tyczących statusu bezrobotnego, zasiłków oraz innych należności i uprawnień przysługujących osobie bezrobotnej,
c) dotyczących chorób zawodowych, świadczeń leczniczych oraz świadczeń rehabilitacyjnych,
d) ze stosunków pracy i stosunków służbowych,
e) z zakresu ubezpieczeń społecznych,
f) z zakresu powszechnego obowiązku obrony,
g) udzielania cudzoziemcom ochrony,
h) dotyczących dodatków mieszkaniowych;
