Przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej
Organ administracji publicznej przeprowadza, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę administracyjną, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa.
Organ powinien przeprowadzić rozprawę (obowiązkowo), gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2017 r., II SA/Lu 467/17).
Poza wypadkami, gdy przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wymagają przepisy prawa, to organ administracji publicznej ocenia wystąpienie przesłanki uzasadniającej jej przeprowadzenie (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7. wydanie, C.H.BECK Warszawa 2005, str. 431).
Cel rozprawy administracyjnej
Rozprawa administracyjna pozwala na koncentrację materiału dowodowego sprawy w określonym czasie i miejscu, przy określonym składzie osobowym.
Jeśli zatem ustalenie określonego elementu stanu faktycznego sprawy jest istotne dla jej załatwienia, natomiast dotychczas zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jego ewaluację, do wyjaśnienia sytuacji może przyczynić się rozprawa administracyjna.
Rozprawa administracyjna jako forma czynnego udziału strony w postępowania
Kolejną funkcją rozprawy administracyjnej jest implementacja zasady wyrażonej w art. 10 § 1 kpa, stanowiącej, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Z zasadą tą koresponduje wyrażona w art. 81 kpa reguła, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.
Czynności organu administracyjnego przed rozprawą administracyjną
Organ administracji publicznej podejmuje przed rozprawą czynności niezbędne do jej przeprowadzenia. W tym zakresie organ w szczególności wzywa strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów i do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników. Możliwe jest też wezwanie świadków i biegłych do stawienia się na rozprawę.
Ponadto organ zawiadamia o rozprawie państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne, a także inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot. W tym przypadku organ wzywa je do wzięcia udziału w rozprawie albo do złożenia przed rozprawą oświadczenia i dowodów dla jego poparcia.
Podmioty rozprawy administracyjnej
Podmiotami rozprawy administracyjnej są jedynie: organ administracji publicznej, strony postępowania administracyjnego posiadające interes chroniony prawem do udziału w postępowaniu, podmioty na prawach strony, takie jak organizacja społeczna (oczywiście dopuszczona do udziału w postępowaniu), prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich, uczestnicy postępowania wymienieni w art. 90 par. 3 K.p.a. tj. państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, organizacje społecznej, a także inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot tj. świadkowie, biegli, osoby posiadające przedmiot oględzin (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 października 2014 r., II SA/Bk 735/14).
Zawiadomienie uczestników rozprawy administracyjnej o jej dacie
Od strony proceduralnej przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wiąże się z koniecznością dotarcia do stron postępowania, poprzez zawiadomienie o terminie rozprawy co najmniej na 7 dni przed jej terminem (art. 92 K.p.a.).
Zważywszy na kodeksowe zasady doręczania przesyłek w postępowaniu administracyjnym, termin rozprawy powinien być wyznaczany w dacie umożliwiającej dotarcie przesyłki do stron na co najmniej 7 dni przed rozprawą przy założeniu konieczności jej awizowania i przetrzymywania do odbioru w urzędzie pocztowym przez maksymalny okres wynikający z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. 14 dni (art. 44 K.p.a.).
Osoba kierująca rozprawą administracyjną
Z art. 93 K.p.a. wynika, że rozprawą administracyjną kieruje wyznaczony do przeprowadzenia rozprawy pracownik tego organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Gdy natomiast postępowanie toczy się przed organem kolegialnym, rozprawą kieruje przewodniczący albo wyznaczony członek organu kolegialnego.
Przeniesienie kompetencji kierowania rozprawą administracyjną do innego organu, w skutek jednoznacznego brzmienia art. 93 kpa, jest niedopuszczalne.
Protokół rozprawy administracyjnej
Stosownie do Art. 67 § 1 i 2 kpa organ administracji publicznej sporządza protokół z rozprawy administracyjnej. Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.
Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r., II SA/Go 755/18).
Nieobecność na rozprawie administracyjnej stron
Nieobecność na rozprawie administracyjnej stron nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia pod warunkiem, że zostały one należycie wezwane.
Termin rozprawy powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą. Naruszenie tej zasady przez organ stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które może mieć wpływ na wynik postępowania.
Wspomniana zasada doręczenia wezwań na rozprawie na siedem dni przed rozprawą jest również istotna w kontekście możliwości zapoznania się przez stronę z potencjalnie istniejącą opinią biegłego zalegającą w aktach sprawy, co umożliwi stronie zadawanie biegłemu pytań weryfikujących rzetelność tejże opinii.
Odroczenie rozprawy administracyjnej
Wyznaczony do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej pracownik organu administracji, odracza rozprawę w sytuacji, gdy stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, w sytuacji gdy niestawiennictwo strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny. Uznanie konkretnego przypadku za inną ważną przyczynę odroczenia rozprawy administracyjnej zostało pozostawione ocenie kierującego rozprawą.
Niestawiennictwo na rozprawie administracyjnej wezwanego biegłego może stanowić przesłankę odroczenia rozprawy, gdyż biegły, co do zasady, jest źródłem pozyskania w sposób rzetelny i bezstronny informacji specjalnych, nieznanych innym uczestnikom rozprawy.
Uprawnienia uczestników rozprawy administracyjnej
Na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie (w tym składać nowe wnioski dowodowe). Ponadto strony mogą wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego.
W materii tej zastosowanie znajduje przepis Art. 79 § 2 kpa stanowiący, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.
Kierujący rozprawą może uchylić zadawane świadkom, biegłym i stronom pytania, jeżeli nie mają one istotnego znaczenia dla sprawy. Jednakże na żądanie strony należy zamieścić w protokole osnowę treści uchylonego pytania.
Pełnomocnik strony na rozprawie administracyjnej
Ze względu na brzmienie art. 32 kpa, strona może tak w całym postępowaniu administracyjnym, jak też na rozprawie administracyjnej, korzystać z adwokata jako pełnomocnika.
Osobiste stawiennictwo strony wymagane jest wtedy, gdy charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jednak i w tym wypadku strona może wspomagać się pełnomocnikiem.
Wydalenie osoby z miejsca rozprawy administracyjnej przez kierującego rozprawą
Stosownie do art. 96 kpa, za niewłaściwe zachowanie się w czasie rozprawy strony, świadkowie, biegli i inne osoby uczestniczące w rozprawie mogą być, po uprzednim ostrzeżeniu, wydalone z miejsca rozprawy przez kierującego rozprawą.
Przepis ten umożliwia również ukarane takich osób grzywną do 100 zł, na które to postanowienie służy zażalenie.
Za niewłaściwe zachowanie może być uznana sytuacja, gdy np. osoba trzecia, niebędąca podmiotem rozprawy administracyjnej, odmawia opuszczenia miejsca rozprawy mimo wydanej dyspozycji osoby przewodniczącej rozprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że taka okoliczność może również stanowić uzasadnioną przyczynę do przerwania rozprawy.
Zasada braku jawności zewnętrznej rozprawy administracyjnej
Lektura przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście systemowym nie pozwala na wyprowadzenie wniosku o zasadzie jawności zewnętrznej rozprawy administracyjnej w indywidualnej sprawie.
Nie ma w Kodeksie postępowania administracyjnego zapisu podobnego zapisom procedury cywilnej i procedury karnej, że wstęp na rozprawę mają osoby trzecie tworzące publiczność. Otwarcie rozprawy administracyjnej dla społeczeństwa może wynikać wyłącznie z przepisów szczególnych (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 października 2014 r., II SA/Bk 735/14).
Otwarcie rozprawy administracyjnej dla społeczeństwa
Przykładem zewnętrznej jawności rozprawy administracyjnej dla społeczeństwa regulacja z art. 36 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływana na środowisko, zgodnie z którą organ właściwy do wydania decyzji (o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia) może przeprowadzić rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa.
W kontekście tego aktu prawnego rozprawa administracyjna służy rozwiązywaniu konfliktów społecznych poprzez możliwość dojścia stron do zadowalającego konsensusu (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2019 r., II OSK 435/19).
Zasada pisemności postępowania administracyjnego a możliwość nagrywania rozprawy administracyjnej
Z uwagi na wynikającą z Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę pisemności (art. 14 kpa), której wyrazem jest między innymi spisany protokół z rozprawy administracyjnej, utrwalanie w inny sposób przebiegu rozprawy przez strony postępowania, może mieć miejsce za przyzwoleniem prowadzącego rozprawę, który odpowiada za zapewnienie porządku czynności procesowych i prawidłowy przebieg rozprawy.
Przyzwolenie takie może być udzielone stronie, przykładowo, po jej oświadczeniu, że czyni to na własne potrzeby i wyłącznie dla wykorzystania do własnych celów.
Nieprzeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy administracyjnej a uchylenie decyzji administracyjnej
W przypadku gdy z postanowienia szczególnego przepisu wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przed rozstrzygnięciem sprawy w drodze decyzji administracyjnej, organ administracji nie jest władny do odstąpienia od przeprowadzenia takiej rozprawy, a wydanie decyzji przez organ administracji bez przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji gdy wymaga tego wyraźnie przepis ustawy, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik rozprawy i powoduje uchylenie decyzji (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1981 r., SA/Ka 159/81).
Wydanie decyzji przez organ administracji bez przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji gdy wymaga tego wyraźnie przepis ustawy, wyłącza jeden z podstawowych warunków umożliwiających obiektywne wypowiedzenie się organu administracji w spornej sprawie (tak: Andrzej Wróbel Komentarz aktualizowany do art. 89 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 1983 r., SA/Kr 1179/82).
Rozprawa administracyjna a przewlekłość postępowania administracyjnego
Załatwienie sprawy administracyjnej wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Do wskazanych terminów nie wlicza się jednak terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, jak też okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Powodem niezależnym od organu w tym zakresie będzie przykładowo odroczenie rozprawy administracyjnej ze względu na zakłócanie jej przebiegu przez osobę trzecią. Podobnie, do terminu na wydanie decyzji kończącej postępowanie administracyjne nie powinien być wliczany okres oczekiwania na rozprawę od momentu wysłania zawiadomienia o wyznaczeniu rozprawy do daty jej przeprowadzenia.
Zważyć bowiem należy, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej jest w określonych przypadkach wymogiem prawnym.
Wielokrotne rozprawy administracyjne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 708/15, wskazał, że w sytuacji, gdy dwukrotnie przeprowadzone rozprawy administracyjne nie doprowadziły do kompromisu pomiędzy stronami, to nieprzeprowadzenie przez organ kolejnej rozprawy administracyjnej nie stanowiło zatem uchybienia procedurze administracyjnej i nie miało wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Przeprowadzenie kolejnej rozprawy przyczyniłoby się do nadmiernego przedłużenia toczącego się postępowania nie przynosząc przy tym korzyści w postaci uzgodnienia kolizyjnych interesów.
Pozbawienie stron możliwości uczestnictwa w rozprawie administracyjnej
Wskazać należy, iż niewątpliwie pozbawienie strony udziału w postępowaniu, w tym pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, co związane jest z koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Niemniej jednak z utrwalonego stanowiska prezentowanego przez doktrynę i orzecznictwo wynika, że podstawą do wznowienia postępowania jest jedynie pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7. wydanie, C.H.BECK Warszawa 2005, str. 643, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 1999r. IV SA 595/99 LEX 47888).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 (sygn. akt II SA/Ol 833/07) wskazał, że pozbawienie stron możliwości wzięcia udziału w rozprawie administracyjnej nie musi być w danym przypadku ową istotną czynnością przygotowawczą organu. To stwierdzenie sądu padło w sprawie, gdzie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było obowiązkowe, a na rozprawie tej nie dokonano także żadnych istotnych dla sprawy ustaleń związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego, ani innych czynności mających wpływu na treść i zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
Odmowa ponownego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej a wznowienie postępowania
Odmowa przeprowadzenia ponownie rozprawy administracyjnej nie może być oceniana jako naruszenie procedury administracyjnej będącej podstawą do wznowienia postępowania, a jedynie jako ewentualne inne naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 833/07).
Rozprawa administracyjna w obrębie Prawa budowlanego
W przypadku postępowania prowadzonego w oparciu o art. 67 Prawa budowlanego, przepisem prawa stawiającym wymóg przeprowadzenia rozprawy jest § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., II SA/Lu 467/17, na kanwie sprawy dotyczącej rozbiórki budowli i dokonania oceny stanu technicznego obiektu stwierdził, że realizacja obowiązku przeprowadzenia rozprawy w kontrolowanym postępowaniu dawałaby skarżącemu możliwość bezpośredniego zgłoszenia organowi w jej toku albo także wcześniej w piśmie złożonym na wezwanie z art. 90 § 2 pkt 1 k.p.a. (do złożenia przed rozprawą wyjaśnień) zastrzeżeń i wątpliwości związanych z wynikami oględzin.
Sąd ten podkreślił, że należyte ustalenie aktualnego stanu technicznego budynku jest podstawowym wymogiem wydania prawidłowej decyzji na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego (rozbiórka obiektu budowlanego). Rozprawa mogłaby też służyć wyjaśnieniu stanowiska skarżącego co do ewentualnych czynności niezbędnych do zabezpieczenia jego budynku w przypadku, gdyby nakaz rozbiórki okazał się uzasadniony.
Rozprawa administracyjna przeprowadzana przez organ odwoławczy w postępowaniu podatkowym
Zgodnie z art. 200a § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, organ odwoławczy przeprowadzi w toku postępowania rozprawę: z urzędu – jeżeli zachodzi potrzeba wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, lub sprecyzowania argumentacji prawnej prezentowanej przez stronę w toku postępowania; albo na wniosek strony (przy czym strona w takim wniosku uzasadnia potrzebę przeprowadzenia rozprawy, wskazuje jakie okoliczności sprawy powinny być wyjaśnione i jakie czynności powinny być dokonane na rozprawie).
Niemniej, w myśl art. 200a § 3 Ordynacji podatkowej, organ odwoławczy może odmówić przeprowadzenia rozprawy, jeżeli przedmiotem rozprawy mają być okoliczności niemające znaczenia dla sprawy albo okoliczności te są wystarczająco potwierdzone innym dowodem.
W piśmiennictwie wskazuje się (zob. S. Presnarowicz [w:] C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, M. Popławski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III), że w przepisie art. 200a § 3 Ordynacji podatkowej mamy do czynienia z działaniem organu odwoławczego o charakterze uznaniowym. O orzekaniu na zasadzie wyboru wskazuje użyte w regulacji określenie, iż organ odwoławczy „może” odmówić przeprowadzenia rozprawy.
Nadmienić przy tym należy, ani złożenie przez stronę pisma zawierającego wniosek o przeprowadzenie rozprawy, ani późniejsze wydanie postanowienia o odmowie uwzględnienia wniosku nie powoduje automatycznie po stronie organów podatkowych konieczności wyznaczenia stronie kolejnego terminu, o którym mowa w art. 200 Ordynacji podatkowej. Postanowienie wydane w przedmiocie rozprawy administracyjnej nie należy bowiem do rozstrzygnięć, na które przysługuje zażalenie. Skutki odmownego rozpatrzenia wniosku strony podlegać będą kontroli sądu administracyjnego, w kontekście ewentualnego naruszenia reguł prawidłowego prowadzenia postępowania podatkowego.
Zasada braku ponownego przeprowadzania dowodów na rozprawie przed organem odwoławczym w postępowaniu podatkowym
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 lutego 2019 r. (I SA/Gd 1020/18) zwrócił uwagę, że rozprawa administracyjna przeprowadzana przez organ odwoławczy w postępowaniu podatkowym nie może służyć ponownemu przeprowadzeniu dowodów np. poprzez bezpośrednie przesłuchanie świadka przed organem podatkowym.
Należy mieć na względzie, że art. 181 Ordynacji podatkowej dopuszcza, aby w postępowaniu podatkowym były wykorzystywane dowody i materiały zgromadzone w innych postępowaniach podatkowych i karnych, a w konsekwencji powoduje, że nie istnieje prawny nakaz, aby w toku postępowania podatkowego koniecznym było powtórzenie przesłuchania świadka, który zeznawał w takim postępowaniu.
Rozprawa administracyjna w postępowaniu wywłaszczeniowym
Stosownie do Art. 118 ust 1 o gospodarce nieruchomościami, po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną. Nie następuje to jednak w przypadku spraw dotyczących nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.
